城市是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的中心，而水是城市的命脈和靈魂 。城市水環(huán)境是城市生態(tài)系統(tǒng)中最活躍、影響最廣泛的要素，是城市居民健康生活的必需品，是產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)中不可替代的重要資源 。城市河流水系是部分物種和生物流動的載體，承擔(dān)著保持自然環(huán)境生態(tài)平衡、調(diào)節(jié)微氣候等多項生態(tài)功能，還為居民提供旅游與休閑娛樂場所 。近年來，隨著城市化水平的不斷提高 ， 我 國 城 市 化 率 由 1978年 的 17.9% 提 升 到2013年 的 53.7% ，進 而 導(dǎo) 致 一 系 列 水 環(huán) 境 問題。目前，我國城市水體污染嚴(yán)重，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，嚴(yán)重威脅人民群眾身體健康，雖然一些地方已經(jīng)采取不同措施，開始城市水環(huán)境治理，也取得了階段性成效，但城市河段水環(huán)境狀況仍非常嚴(yán)峻。據(jù)不完全統(tǒng)計，50%以上的城市河段水體為劣V類，部分為黑臭水體，老百姓反映非常強烈 ；與此形成反差的是，我國城市水環(huán)境管理基礎(chǔ)能力薄弱，大多數(shù)城市建成區(qū)內(nèi)沒有水體監(jiān)測點位，更沒有系統(tǒng)的監(jiān)測數(shù)據(jù)，難以對建成區(qū)內(nèi)水體進行準(zhǔn)確評價，難以進行有效管理。在今后的一段時期內(nèi)，我國城市化水平將進一步提高，預(yù)計到2030~2040年，我國城市人口將達到16~17億，城市水環(huán)境污染、水資源短缺、生態(tài)脆弱等問題將進一步加劇 。因此，我國城市水環(huán)境管理仍存在眾多需要拓展完善之處，亟需開展頂層設(shè)計，建立科學(xué)規(guī)范的城市水環(huán)境管理體系 。
1 我國城市水環(huán)境管理現(xiàn)狀
1.1 污染物總量減排考核制度發(fā)揮重要作用
1996年8月，國務(wù)院《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決議》確立污染物排放總量控制是國家實現(xiàn)“九五”期間環(huán)境保護目標(biāo)所采取的重大舉措。
國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、國家環(huán)?？偩?996年聯(lián)合制定了我國的第一個全國污染物總量控制計劃《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》 。2011年，國務(wù)院明確提出，將節(jié)能減排目標(biāo)完成情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要內(nèi)容，納入政府績效和國有企業(yè)業(yè)績管理，實行問責(zé)制和“一票否決”制。對未完成考核的地方實施區(qū)域限批，暫停審批該地區(qū)除民生工程、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項目，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任 。
1.2 我國的城市水環(huán)境管理涉及多個部門
城市水循環(huán)過程受人類活動的影響，發(fā)生了二元演變效應(yīng)，呈現(xiàn)出明顯的“自然-社會”二元特性 。社會水循環(huán)過程包括取水、用水、排水、回用等，目前我國大多數(shù)城市的水環(huán)境管理是根據(jù)其循環(huán)過程由多部門負(fù)責(zé)。水資源管理和防洪由水利部門負(fù)責(zé)，供水設(shè)施建設(shè)由水務(wù)和城建部門負(fù)責(zé)，排水設(shè)施和污水處理設(shè)施建設(shè)由城建部門負(fù)責(zé)，水體的污染防治由環(huán)保局負(fù)責(zé)，中水回用根據(jù)其回用用途由住建或園林等部門負(fù)責(zé)。
1.3 建立了流域-區(qū)域相結(jié)合的水環(huán)境管理模式環(huán)境保護部等部門在制定《重點流域水污
染防治“十二五”規(guī)劃（2012~2015年）》時，首次建立了“流域—控制區(qū)—控制單元”三級分區(qū)管理體系，形成了流域一體化和行政區(qū)域分層相結(jié)合的管理模式。一般每個城市包含2~3個控制單元，控制單元的責(zé)任主體為各市人民政府，通過加強工業(yè)污染防治、提升城鎮(zhèn)污水處理水平、河流綜合整治等措施，有效控制了城市污染物排放對水體的污染，實現(xiàn)了城市水環(huán)境質(zhì)量的改善 。
1.4 我國城市水環(huán)境監(jiān)管能力正逐漸加強
在環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)方面，我國先后發(fā)布了《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》及《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)補充標(biāo)準(zhǔn)》、《主要污染物總量減排監(jiān)測體系建設(shè)考核辦法（修訂）》、《污染源監(jiān)控中心建設(shè)規(guī)范》、《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范文件，有效指導(dǎo)了我國環(huán)境保護能力建設(shè)，如重點斷面水質(zhì)自動監(jiān)測結(jié)果在環(huán)境保護部網(wǎng)站公開公布，大部分城市設(shè)置了環(huán)保舉報熱線等。
2 我國城市水環(huán)境管理存在的問題
近年來，雖然我國城市水環(huán)境管理工作取得了一定的進展，但隨著城市化進程的快速推進，城市人口越來越多，而城市的水環(huán)境承載力是有限的，使得城市用水缺口逐年增加。有限的水資源被優(yōu)先用于生活和生產(chǎn)中，這就導(dǎo)致城市河道和湖泊產(chǎn)生徑流性水資源衰減、水生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力減弱、水體污染加劇、天然生態(tài)退化等各種不良后果。我國城市水環(huán)境管理存在的主要問題如下。
2.1 法律法規(guī)支撐不足
我 國 水 污 染 控 制 法 規(guī) 頒 布 時 間 較 晚 ，1984年、1988年分別頒布了《水污染防治法》和《中華人民共和國水法》，分別于1996年和2002年對兩法進行了修訂，使水管理法規(guī)進一步完善。但現(xiàn)有的水環(huán)境管理法規(guī)還不能滿足我國城市水環(huán)境管理的需要。
2.2 總量減排制度仍存需完善之處
目前，我國實行的污染物總量分配方式是從中央到地方再到排污企業(yè)的四層分配機制，這種分配方式是建立在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)之上的，未與水環(huán)境承載力很好的結(jié)合。此外，現(xiàn)行的水污染物總量控制制度不包括城市降水初期雨水污染等全部污染源，并且僅控制化學(xué)需氧量和氨氮2種污染物，對水體自凈功能和生態(tài)功能關(guān)注較少，不利于拓寬城市水環(huán)境質(zhì)量改善措施的全面實施 。
2.3 多龍治水難以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃
城市水污染防治和管理職能分散在多個部門，存在部分職責(zé)交叉，并缺少有效的信息交流平臺和機制，缺少資源共享、信息公布的機制與平臺，使得城市水環(huán)境管理的有關(guān)決策者、公眾和其他利益相關(guān)方不能夠及時、便利地了解真實的狀況和問題，導(dǎo)致管理效率低。
2.4 城市發(fā)展缺少城市水環(huán)境系統(tǒng)性規(guī)劃
城市規(guī)劃是城市管理的重要組成部分，是城市建設(shè)和管理的重要依據(jù)，現(xiàn)行的城市規(guī)劃中關(guān)于城市發(fā)展對城市水環(huán)境影響的考慮較少，大部分城市水環(huán)境管理和修復(fù)滯后于城市建設(shè)進程 ，缺少城市水環(huán)境系統(tǒng)性規(guī)劃。
2.5 監(jiān)管能力相對滯后
雖然近年來我國水環(huán)境監(jiān)管能力有了大幅提升，但執(zhí)法力量仍較薄弱，監(jiān)管能力相對滯后，對于城市地表水體水質(zhì)監(jiān)測項目和監(jiān)測斷面、排污口的排污水量水質(zhì)狀況的監(jiān)控等方面的能力還非常有限，有待進一步提升 。
3 我國城市水環(huán)境管理策略建議
城市水環(huán)境安全與我國水資源系統(tǒng)的安全密切相關(guān)。為實現(xiàn)我國城市水環(huán)境質(zhì)量全面改善、水生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展、促進水環(huán)境保護與城市發(fā)展共贏的目標(biāo)，應(yīng)深入貫徹落實《水污染防治行動計劃》，構(gòu)建我國城市水環(huán)境管理技術(shù)體系。具體管理策略建議如下。
3.1 完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)
認(rèn)真貫徹落實依法治國基本方略，在全面執(zhí)行《環(huán)境保護法》基礎(chǔ)上，按照《水污染防治行動計劃》要求，一方面，加快水污染防治法等法律法規(guī)制修訂步伐，研究制定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、節(jié)水及循環(huán)利用、飲用水水源保護、污染責(zé)任保險等法律法規(guī)以保障城市水環(huán)境管理有法可依，并做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究；另一方面，修訂地表水等環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制修訂城鎮(zhèn)污水處理、污泥處理處置等污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，健全重點行業(yè)水污染物特別排放限值等標(biāo)準(zhǔn)體系，進一步發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)對環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的支撐作用，促進污染物減排與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
3.2 開展城市水環(huán)境系統(tǒng)綜合規(guī)劃
通過城市水環(huán)境系統(tǒng)綜合規(guī)劃，科學(xué)評估城市水資源、水環(huán)境承載力，對城市水環(huán)境進行分級分類管理，對城市的水源、供水、用水、排水及回用等子系統(tǒng)以及各項要素進行統(tǒng)籌安排和綜合布置，落實《水污染防治行動計劃》中以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)要求，從源頭上解決城市水環(huán)境問題，從而促進我國城市環(huán)境管理思路的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城市水環(huán)境問題的“源頭控制”，保障城市建設(shè)和發(fā)展的可持續(xù)性。同時通過綜合規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門職能，化解部門間矛盾，提高管理效率。
3.3 加強城市水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理
《水污染防治行動計劃》提出要加強水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理。對于城市水環(huán)境管理，要在深化污染物排放總量控制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理平臺，建立污染源-水質(zhì)響應(yīng)關(guān)系，基于水質(zhì)目標(biāo)進行總量管理、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和制定排污許可證制度，切實改善城市水環(huán)境質(zhì)量。
3.4 構(gòu)建城市可持續(xù)水循環(huán)利用模式
城市水系統(tǒng)具有自然和社會雙重屬性，傳統(tǒng)的水資源利用方式并沒有注意遵循水的自然循環(huán)規(guī)律，不斷利用水資源以滿足生活生產(chǎn)需要，我國大部分城市均存在無度取用和污水排放問題，導(dǎo)致水環(huán)境日趨惡化。因此，應(yīng)該注重多水源的統(tǒng)籌和合理配置，按照《水污染防治行動計劃》要求，一是嚴(yán)格控制用水總量，二是提高用水效率，重視節(jié)水，使其利用效率最大化，三是促進污水的再生回用、雨水的集蓄利用等，從而建立城市可持續(xù)水循環(huán)利用模式，使有限的淡水資源能夠為人類可持續(xù)的利用。
3.5 加強監(jiān)管和信息公開
《水污染防治行動計劃》提出要嚴(yán)格目標(biāo)責(zé)任考核，并將考核結(jié)果向社會公布，作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，因此建議在加強城市水環(huán)境監(jiān)管方面，要不斷完善政策措施，明確落實各方責(zé)任，通過法律、行政、經(jīng)濟等手段，使社會合理有效取用有限的水資源、保護水環(huán)境質(zhì)量。在發(fā)達國家環(huán)境政策的制定和實施過程中，社會公眾始終是一支重要力量，發(fā)揮著關(guān)鍵作用?！端廴痉乐涡袆佑媱潯吩谛畔⒐_方面也提出了更高的要求，如定期公布城市水環(huán)境狀況、黑臭水體整治情況等，這些措施都將讓公眾在環(huán)境保護中起到非常重要的作用，有效化解政府與社會間的矛盾，有利促進城市水環(huán)境質(zhì)量的改善。
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